政府创新 市场调节 社会参与 道德支撑 ——太原市汾河综合治理新模式

内 容 摘 要：

山西省太原市建设管理委员会在城市建设和管理的实践中，结合实际情况，勇于创新，以政府为主导，市场为手段，道德为支撑，加强社会参与力度，发挥多方面的积极性，形成了一种政府、市场、社会、道德四位一体的治理新模式。

首先，适应社会主义市场经济的要求，太原市建设管理委员会积极转变政府职能，减少审批事项，强化服务意识，使政府的重大决策符合社会的需求，推行电子政务，更新管理手段，同时引入竞争机制，公开选拔领导干部，向社会招聘事业单位的专业技术人员，政府的管理能力大大提高。

其次，在政府提供公共物品的过程中引入市场竞争因素，提高政府效率。汾河治理工程的规划、设计、施工均采取了向社会公开招标的办法，利用竞标单位的竞争降低了成本，提高了工程质量，产生了良好的经济和社会效益。在城市基础设施建设和管理方面，也利用市场化的手段，通过招投标把环卫、绿化等作业推向社会管理，探索了一条市政管养分开的新路子。

第三，在汾河治理工程的建设和管理过程中，社会的参与力量是太原市历史上规模空前的。太原市建委邀请了国内知名专家对汾河治理方案进行论证，使汾河治理工程的定位准，起点高；市民也踊跃参与到其中，为治理方案出谋划策，在施工过程中义务劳动；太原市各新闻媒体的监督作用也得到了充分的发挥，社会的参与促进了政府的科学和民主的决策。

最后，道德的支撑力量也不可忽视。在太原市建委成功完成汾河治理工程的背后，有一股团队的凝聚力在发挥作用，这是道德激励作用的充分体现。通过“双评”工作、政务公开等形式，太原市建委把道德建设寓于管理和服务之中，以精神文明建设来促进物质文明建设，并通过一系列的制度建设把道德建设进一步宏扬广大，保证了建委班子的廉洁高效，各项工作顺利开展。

党的十六大提出，政府创新的目标就是按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的原则，建立行为规范、运转协调、廉洁高效的行政管理体制，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。太原市建委在实践中创造的政府主导、市场调节、社会参与、道德支撑四位一体的政府治理新模式正是实现这一政府创新目标的一种有益探索。

目 录：

一、 政府创新

（一） 转变政府职能，强化服务意识

（二） 推行电子政务，更新管理手段

（三） 引入竞争机制，提高人员素质

二、 市场调节

（一） 汾河治理工程公开竞标

（二） 基础设施建设引入竞争因素

（三） 城市日常管理市场化

三、 社会参与

（一） 专家论证

（二） 市民参与

（三） 媒体监督

四、 道德支撑

（一） 道德激励发挥团队精神和超常规效率

（二） 开展“双评”活动，以道德建设促进管理和服务

（三） 建立宏扬道德力量的制度保证

五、 启示：政府、市场、社会、道德四位一体，创造城市治理新模式

政府创新 市场调节 社会参与 道德支撑——太原市汾河综合治理新模式

江泽民同志曾经指出：“创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。” 创新不是随心所欲，不是标新立异，更不是标语口号，创新是在积累的基础上的新发现和新创造，包括理论和实践中的发明和创造。其中，政府创新是这种创新活动的重要方面。党的十六大提出，政府创新的目标就是按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的原则，建立行为规范、运转协调、廉洁高效的行政管理体制，建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

山西省太原市城市建设管理委员会（以下简称太原市建委）在城市建设和管理的实践中，结合实际情况，勇于创新，探索了政府微观服务机制的建构模式，积累了大型公共工程开发、建设和管理的经验，丰富了省会城市的城市管理经验，形成了一套很有价值的、适应时代要求的现代政府管理模式。这一模式以政府为主导，市场为手段，道德为支撑，加强社会参与力度，发挥多方面的积极性，形成了一种政府、市场、社会、道德四位一体的治理新模式。

一、政府创新

我国目前正处于建立社会主义市场经济体制的过渡阶段，行政环境的不确定性急剧增加，政府管理范围大幅扩张，传统政府管理在绩效考核、行政控制、财政平衡，回应性方面遇到前所未有的困境。太原市建委从理念、职能、组织、制度、流程和手段上全面创新，通过加强协调和整和职能，在依法行政的前提下将政府创新落到实处，以效率为创新的目的，以公众满意为创新的标准。这种高效务实的创新探索，受到了广大市民的欢迎，取得了良好的效果。

（一） 转变政府职能，强化服务意识

2000年下半年，太原市建委严格按照《太原市建设管理委员会职能配置、内设机构和人员编制规定》提出的改革方案，对自身的职能重新进行了界定。机构调整后，太原市建委将防汛抗旱职能转交给水务局，增加了经济适用房的开发规划和政策制定职能。另外，推行政社分开，政事分开。比如将建筑行业科技成果评审、转化推广，工程建设标准定额、工程造价管理制度的发行，招标服务、行业评优、达标升级、职工培训、信息交流、业务咨询等具体实施工作委托转移给事业单位、学会、协会或中介机构承担。经过机构改革和职能重新界定，太原市建委在职能上出现了新的特点:（1）职能由划桨转向掌舵，由唱戏转向搭台，变指挥为协调，变管理为治理；（2）供给与生产分开，公共设施的建设推行市场化生产模式；（3）建设与管理并重，从以管理为主转变到服务和管理并重；（4）实现了管理的社会化，通过行政委托，部分服务职能向社会中介机构转移；（5）私营监理和政府监督结合，职能转变后，政府相应加强了监督职能；（6）进行了公用事业改革，经营权的有偿出让给社会。

通过机构改革，太原市建委简化了行政审批项目，优化了办事流程。行政审批事项由41项减少到7项，收费项目由12项减少到7项，而审核核准事项也减少了1项。此外，太原市建委还改革了招投标中心的工作流程，推行一站式办公，将14个窗口精简为4个窗口；建立导办制度；学习银行系统，实行无节假日服务；实行社会承诺责任制，服务事项限时办结；表册集中化，建立“内转外不转”流动服务机制；设立绿色通道，对特殊事项特殊办理。

通过职能转变，太原市建委的服务意识和服务社会的能力得到了进一步的加强。太原市建委适应市场经济的要求，树立了顾客意识，努力使政府的职能任务目标与社会的需求相一致。树立顾客意识是由我国政府为人民服务的性质所决定的，既然是为人民服务，那么人民就是政府的主顾，政府的工作就必须以人民的需求为中心，以人民满意不满意，以是否促进最广大人民的根本利益为标准。正是这种服务观念的深化，使太原市建委的工作牢牢把握为太原人民服务的宗旨，使太原市建设管理委员会的工作目标建立在公共需求的基础之上。比如，污染严重的汾河给太原市的形象以及太原市民的生活带来了极大的负面影响，太原市建委急群众之所急，果断上马汾河景区治理工程。因而，有媒体将之称为“德政民心工程”，为市民实现梦想。

（二） 推进电子政务，更新管理手段

首先，太原市建委利用现代科技，重点更新了一批办公设备，推行办公自动化。提高了工作标准化和规范化程度，提高了服务质量，加强了绩效考核和行政监督职能。

其次，太原市建委为方便招投标中心的工作，建立了建筑市场工程计算机管理系统，开发和应用了“建设工程IC卡智能管理服务系统”，实现了招标报名、评标定标和企业项目经理业绩管理自动化。同时实现了有形建筑市场和施工现场信息的联动。

再次，太原市建委为加强执法监察和质量检测功能，开发了“太原市建筑执法监察移动式信息管理系统”，购置了各类现代监测设备应用于工程监测，开发了工程质量监督区域化控制软件。

第四，太原市建委还建立了施工图审查信息管理系统，太原市建筑工程施工图审查信息网，加大了政府对勘察设计市场的量化评价和管理力度。

第五，通过将政府职能、机构设置、办事程序、办事指南、法律法规放置到网上，增加了政府信息的公开化程度，以及政府与公众的互动渠道。

经过引进先进科技，太原市建委实现了由劳动密集型行政向技术密集型行政的转变；实现了行政监督监察工作的日常化，使事后监督转向了过程监督；实现了政府和公众沟通模式的变化，增强了行政服务功能和选择性。

（三） 引入竞争机制，提高人员素质

1992年，中共十四大宣布以市场经济取代计划经济，以此为标志，市场经济终于在中国逐步建立和发展起来。按照马克思主义经济基础决定上层建筑的观点，社会经济制度的变化必然要求政治体制、政府职能和政府运作方式作出相应变革，以适应社会主义市场经济的要求。太原市政府作为一个西部内陆省份的省会城市政府，却能够主动适应市场经济的要求，积极开展政府机构改革，太原市建委在经过一系列的机构改革后，成为一个适应市场经济要求的新型组织。

1、公开选拔领导干部

1997年10月，太原市首次在全市范围内公开选拔市建委主任，经过公开竞选、考核投票，乔亮生同志被选拔为太原市建委主任。从此之后，太原市建委的领导干部全部采用公开选拔的办法产生，使人员选拔由相马转向了赛马。在2001年的机构改革中，太原市建委坚持公开、公正、平等、竞争、择优和工作需要、群众参与、综合考评、组织决定的原则，采取竞争上岗的方式确定建委机关部分正、副处长（主任、部长）人选。在竞争上岗工作中，他们在参加竞争上岗人员演讲的基础上，由参会人员对演讲人员进行民主测评打分，测评内容既包括演讲人员的表达能力以及对所竞争职位的任职设想，又包括该同志平时的工作实绩、团结协作、勤政廉洁等方面的情况，并且采取了建委领导打分和机关中层以下干部、直属站办正职领导打分分别计算，最后综合得出竞争上岗人员的民主测评分数的方法，较为全面地反映了每个同志的综合素质和水平，充分体现了机构改革“公开、平等、竞争、择优”的原则，有效地减少了干部选拔任用工作中的失察、失误。(《太原市建设管理委员会机关机构改革工作总结》，第9页)

2、在日常管理中引入竞争机制

在机构改革的过程中，太原市建委按照机关的“三定”方案，明确了各处室的工作职责，并根据建委职能职责和各处室职责内容，重新制定了72份《职位说明书》，将工作具体落实到每个职位上，同时将各处室的业务范围、办事流程制版上墙，给每个工作人员制作了台卡、胸卡，全体工作人员佩卡上岗，照章办事，方便了外来人员的监督和评议。广大干部职工勤政敬业，奋发向上，在工作中自觉接受群众监督，较好地克服了个别存在的“门难进、脸难看、话难听、事难办”的现象。通过机构改革，太原市建委进一步简化办事程序，减少办事环节，提高办事效率，热情为基层、为群众服务。例如，建委开办有形建筑市场将原有的14个办事窗口精简为4个办事窗口、6个服务窗口和一个“导办”服务台，开发应用了“建设工程IC卡智能管理系统”，参与工程报建的企业通过刷卡即可完成项目报建，前来办事的人员通过电脑屏幕可随时查阅当天的信息，方便了办事人员，简化了办事程序，缩短了办事时限，提高了服务质量，受到社会各界的一致好评。(《太原市建设管理委员会机关机构改革工作有关情况的汇报》第9页)

3、向社会公开招聘事业单位工作人员

太原市建委事业单位的专业技术人员以及其他岗位，均采用向社会公开招聘的办法，经过资格审查、面试、笔试、组织考察、体检等严格的程序，择优录用。1998年8月，他们面向社会公开招聘土建、安装、工程监理、市政建设和工艺美术等高级专业技术人员，组建城市建设科技人员评标专家网，建立专家档案库。报名人数达800余人，经过资格审查、面试考核，共246名同志入选，其中教授级高级职称人员有30余人。之后，太原市建委还于1999年4月和6月、2000年8月，分别面向社会为太原市城市给水工程建设处、燃气办和汾河蓄水工程管理监察大队招聘专业技术人员和监察队员，取得了良好的社会效益。（《市建管委公开选拔、招聘领导干部、专业技术人员有关情况》）通过机构改革，太原市建委的机关职能进一步明确，机关人员结构更加合理，工作面貌有了新改变，工作作风有了新改进，工作效率有了新提高，有力地促进了各项工作的开展。

二、市场调节

在过去传统的计划经济体制下，我国的公共基础设施一般都是由政府直接提供，这种方式的优点是可以集中财力物力，但是政府直接从事公共物品的生产也必然产生效率低下的弊端。公共机构提供公共物品低效率的主要原因是公共机构尤其是政府部门垄断了公共物品的供给，缺乏竞争机制和社会对政府部门的监督机制。公共物品由于自身的特点主要应该由政府提供，但是政府提供与政府直接生产是两个不同的概念。公共物品的政府供给是指政府必须负责向社会提供一定数量和质量的公共物品，而公共物品的政府生产是指不仅供给公共物品所需的资金来源于政府，而且其生产还是在政府的直接经营下进行的。（《中国政党政府与市场》，咸台炅著，经济日报出版社，2002年5月出版，第225页）总体而言，对于公共物品和服务的提供，不论是由公共部门还是私人部门负责，其方式可以归结为十种：1、政府部门直接提供，2、政府委托其他部门，3、契约外包，4、经营特许权，5、补助，6、抵用券，7、市场供给，8、志愿服务，9、自我协助，10、政府贩售特定服务。在上述十种方式中，政府介入的程度依次减弱，而市场和社会的因素逐步加强。（《公共管理学》，张成福、党秀云著，中国人民大学出版社2001年11月出版，第62页。） 太原市建委在汾河治理工程中以及太原市城市管理中引入市场竞争的因素，使得政府提供公共物品效率低下、资源浪费的现象得到遏制，政府服务社会的能力得到提高，工程效益显著。

（一） 汾河治理工程公开竞标

从世界各国的情况看，政府提供公共物品有两种基本方式，一是政府直接生产，二是政府间接生产。政府间接生产公共物品，是指政府利用预算安排和政策安排形成经济刺激，引导私人企业参与公共物品生产。其实质是，在公共物品的生产过程中引进市场和私人的力量。（《中国政党政府与市场》，咸台炅著，经济日报出版社，2002年5月出版，第220页）汾河治理工程从工程方案设计、施工队伍选择和建筑材料供应，每一步都遵循市场经济的运作规则，采取了向社会公开招标的方式，政府从参加竞标的企业中选择最优者，与其签定生产合同。借助于投标者的竞争，汾河治理工程的投资额降到最低，一期工程政府投资只有6亿元，而且设计方案综合吸收了几个优秀竞标方案的优点，取得了极大的成功。

在汾河治理工程决定下来后，太原市城建委在《山西日报》、《太原日报》、山西电视台、太原电视台等媒体进行广泛宣传，在全国范围内对汾河治理工程规划进行招标。通过公开竞标，北京园林古建筑设计院、大连园林规划设计所、山西省规划设计研究院、山西省建筑设计研究院等国内 8家有实力、有信誉的规划设计单位，对汾河绿化美化工程进行规划设计。参加竞标的7个规划方案各俱特色，各有侧重，但是基本上都以改善太原市生态环境和城市形象为出发点，融三晋文化，突出城市滨水区特色，强调环境艺术设计；集文化、生态、景观、休闲、娱乐、旅游、健身于一体；注重艺术性、科学性、合理性和可操作性；注重人与自然的可持续发展。太原市委、市政府以主选方案为基本框架，综合各套设计方案之长，最后敲定汾河绿化美化工程的实施方案：将汾河太原城区段长6公里、宽500米的自然河道整修成复式河槽，东侧设四道橡胶坝，形成220米宽的三级蓄水湖面。河道两侧各有一条排污暗涵将26条边山支沟和沿线工矿雨污水输送到下游污水处理厂，通过净化处理后，再通过中水管线回灌蓄水池，用于景观水源、绿化灌溉等，形成130万平方米的绿地和130万平方米的水面，以“人、城市、生态、文化”为主题，以创造人与自然和谐共生的都市生态绿洲。

汾河蓄水美化工程是一项综合工程，涉及的专业多，有水利、绿化、市政、基建、电器、供排水、喷灌等，工程材料多种多样并且用量大，因此选好施工队伍和材料供应商至关重要。太原市城委按照国家有关规定，对各项工程的施工队伍和各种材料的供应商在全国范围内公开招标，择优选用技术力量强，社会信誉好的施工企业，分别承担水利工程、绿化工程、景点工程、照明工程的施工任务。通过公开、公平、公正的投标竞争，不但选择到技术力量强，社会信誉好的施工企业，而且在建筑材料供应等方面大大节约了资金，降低了施工成本，仅橡胶坝一项就节约资金 90万元，收到了很好的经济效益。

（二） 基础设施建设引入竞争因素

2001年，太原市加大了基础设施建设力度，完成了一大批对城市发展和城市功能提升具有重要意义的工程。如长风大桥、长风大街等14条主要道路建设，集中供热一电、二电工程、煤气输配工程、城市给排水工程等。在这些工程建设中，太原市建委按照政务公开的要求，逐项对投资预算、完成计划情况进行公示，要求建设单位对工程的施工队伍、大宗批量建筑材料、装饰材料全部采用公开招标投标的办法，择优使用。例如在太原市火车站站前广场的改造建设中，太原市建委从广场改造规划方案、施工队伍、材料供应单位全部采用公开招标投标、择优选用的原则，在短短45天时间内，铺设花岗岩地面1。3万平方米，绿化3000平方米，浇注混凝土3万立方米，填挖土方2。2万方，安装设置各类灯饰400余盏，完成投资1500万元，圆满完成了火车站广场改造任务，取得了良好的经济效益和社会效益，受到了全市各界的广泛好评。（《2001年开展政务公开工作情况汇报》，太原市建设管理委员会，第6页。）

（三） 城市日常管理市场化

太原市建委创新城市管理机制，积极推进城市管养体制改革，使园林、环卫管养作业由管养不分的旧体制向引入市场化竞争机制转变。对市政维修、绿化养管、环卫清扫保洁加快推向市场，进行了公司制改造。太原市建委主任乔亮生提出，在2003年，太原市市政维护要抓好市政总公司和排水管理处组建股份公司和污水集团的改制试点，探索市政设施管养分开的新路子；城市绿化要对市、区两级国有绿化养管专业队伍进行公司制改造。对全市市政道路绿化、绿地养护进行招标管理；市容环卫工作要在2002年试点的基础上，全面推开市容环卫队伍改制和清扫、清运、厕所管理等作业方式改革。通过走市场化、社会化管养的路子，提高市政设施、绿化养护和环卫作业的管理水平。（《与时俱进 开拓创新 全面开创我市城市化率先发展的新局面——在太原市建设管理工作会议上的工作报告》，2003年1月6日，送审稿，第25页）

2000年初，太原市市委政府在“以治理环境污染为突破口，再树太原城市新形象”的思想指导下，下决心对环境污染的重要源头之一出租车进行整顿，把这一工作确定为当年城市管理的三大工程之一，成立了以分管市长为组长，城建、交通、公安交警、监察、工商税务、物价、客运办等部门参加的领导组，以政府相关法规为前导，以经营权有偿出让为突破口，以市场经济杠杆为手段，实现了全市8000余辆出租车的95%得以更新，并严格规范出租车行业管理，重拳出击，净化出租车客运市场，使出租车在较短的时间内发生了巨大的变化，如今，整洁、亮丽、色彩统一的绿色环保出租车成为太原市街头一道流动的风景线。（《出租车成为一道亮丽的风景线——山西太原出租车更新纪实》）经营出租车由过去的行政审批到现在的公开、公平有偿出让，不仅是出租车发展形式的改变，也是以经济手段管理经济的一种有益探索和尝试。它既符合市场经济的运行规律，也有利于克服行政审批的弊端，是解决领导批的“条子车”、“人情车”的有效办法。实行出租车经营权有偿出让以后，车辆的发展必须按照市场经济的要求进行宏观调控，使城市客运车辆的发展与本地区的经济发展、市场需求及道路建设状况基本同步，使其符合客观经济规律的要求，使城市客运市场的发展逐步走上科学化、规范化的轨道。

三、社会参与

人民群众的发动程度和社会各界的参与程度，直接关系到城市环境综合整治的成败。因此，太原市在各项治理活动中都十分注意发动社会积极参与。

邀请国内享有盛名的 10多位多学科、多领域、多层次的专家对汾河太原城区段蓄水美化一期工程的规划、水利、园林、环保、市政等方面进行了专项论证，确立了工程规划设计理念：在满足汾河太原城区段防洪、泄洪要求的基础上，规划设计关注市民的可达性、亲和性，重视回归自然的生态景观，着眼于大幅度改善太原市的呼吸系统，改变太原缺水少绿、环境污染的面貌，提高生态质量，建设集防洪排污、园林绿化、健身休闲、旅游观光等功能为一体的开放型城市滨水空间。 邀请国内水利、园林、建筑、经济等知名专家学者对 7个方案进行了认真细致的评审。选出主选方案一个，备选方案一个。专家咨询机制优化了科学决策。比如汾河的单槽和双槽方案。用专家说服领导。

（一） 市民参与

太原市还先后全市开展了“我是文明太原人”和创建优美环境、优美秩序、优质服务的“创三优”活动和讲文明、树新风活动，以及“向不文明行为告别，向脏乱差宣战”为主题等一系列活动，有效地提高了市民参与城市管理的积极性和主动性。在城市管理中，他们还实行了环境综合治理目标责任制，制定并实施了“门前三包”、垃圾倾倒、清扫、清运“三按时”和美化、绿化、硬化、净化“四化小区”建设，在主要街道实行了路街长制，在市区实行了垃圾袋装化，使城市管理由恢复性的整顿转向长期的、经常性的工作。（《省会城市建设与管理》，乔亮生，未刊稿）

广大市民参与城市建设与管理过程在汾河治理工程中也得到了充分的体现。在汾河治理过程方案设计阶段，为了充分发挥城市建设中广大市民的积极作用，太原市城建委在工人文化宫举行了为期 12天的设计方案展评活动，广泛征求广大市民意见。12天的展评期内，参观市民达4万余人，共收到选票1.2万张，建议信500余件。（《省会城市建设与管理》，乔亮生，未刊稿）

在汾河治理工程施工阶段，太原市城建委广泛动员全社会的力量积极参与汾河主河道的治理：义务挖填土方 380万立方米；完成河道清淤7.8万立方米，平整渠底22.6万平方米，平整土方50万立方米；清除河道杂草130万平方米，为工程节省3000万元。同时，还在全市开展了“绿化母亲河，共建好家园”的募捐活动，共筹集资金 296万元；大学生组成青年志愿组织参加工程建设；小学生组织起来参加拾捡各种废物、给树木义务浇水等公益活动。在太原的建筑史上，汾河环境治理美化工程的市民参与之众史无前例。（《省会城市建设与管理》，乔亮生，未刊稿）

（二） 媒体监督

在太原市城市环境六项综合整治的过程中，狠抓了舆论宣传和对人民群众的发动，召开了省城各大新闻单位参加的新闻发布会，太原市市委宣传部和市建委牵头组织市属10余家媒体组成新闻采访团，每天深入整治一线跟踪采访，及时报道。省城20多家新闻单位积极配合城市环境综合整治工作，开辟了专题和专栏，展开了高密度、高频率、大篇幅的宣传。《太原日报》、《太原晚报》在头版开辟了《全民参与整治，共建文明城市》专栏，太原电视台也在《太原新闻》、《新闻快车》等栏目中把城市环境综合整治作为第一时间报道，及时报道整治进展情况，公布整治结果，宣传先进典型，对干扰阻碍整治工作的不良现象进行曝光批评。大力宣传，动员社会广泛参与城市建设和管理。（《城市环境综合整治情况》，第7页）

四、道德支撑

人是管理中最活跃的因素，太原市建设管理委员会注重建立一套道德激励工作人员，保证有效执行的机制。建立了公平竞争的人员选拔制度。1994年起开始实行公开选拔制度。2001年3月，组织了处级干部的公开竞争上岗。由传统的以管人为主的人事管理制度转变到以人为本的人力资源开发体系。注重工作人员素质的培养、开发、提高和保护。2000年5月至今，太原市建设管理委员会举办各类教育培训11次，累计达4188人次。形成一人多能的人员素质结构。满负荷工作，低成本管理。迎泽公园有800多人的管理队伍，而汾河公园面积是其10倍，但管理人员只有180多人。

（一）道德激励发挥团队效率

太原市建委的道德力量表现为团队的整体效率。效率有两个基础，先进的设备、熟练的劳动力，构成效率的物质技术基础，能产生效率。效率的第二个基础是道德基础。效率的物质技术基础，只能产生常规效率；有了效率的道德基础，就能产生超常规效率。这在太原市汾河治理中表现得极为鲜明。山西省是中西部欠发达的省份，太原市也比不上许多经济发达、自然条件好的城市，制约汾河环境治理的因素有很多：一是资金不足。因本工程为多目标、多功能，所以该项工程涉及到大面积的拆迁工作、水利工程、绿化工程、建筑工程等方面的综合性工程。静态投资估算约 20亿人民币，但政府到位资金只有1亿人民币。这是本项工程的第一约束条件。 二是工期较短。主河道蓄水工程要受到主汛期（ 7、8、9月份）及冬季（12月、1月、2月）的制约，全部工程的有效工期非常有限，一年只有六个月的施工期。绿化工程涉及草坪和树木的种植季节限制，错过季节，将无法保证成活率，工期紧张，时间短是本项工程的第二约束条件。 三是部门协调。因工程量大，涉及面广，又地处六个城区，需要处理好施工与城市正常交通，环卫、治安、消防、供电、供水、供热等诸方面的关系，同时也要有各个职能部门搞好协调。这是该项工程的又一个制约因素。四是自然条件差。太原地处北方干旱地区，降水量少，无霜期短，植物种植养护 条件差，生态环境脆弱。 但是就是在这样的不利条件下，在太原市建委一班人的努力下，一种超常规效率在道德激励的基础上发挥出来了。没有道德力量，就没有凝聚力，就不会产生超常规效率。因而，在研究太原市建委乔亮生主任领导他的团队时表现出的道德力量，寻求促进太原市建委各项事业的成功，并改善他们的业绩。必须重视道德力量的作用。

领导率先垂范，使得团队凝聚力、战斗力大大加强。在城市环境综合治理，取缔马路市场时，城管监察队伍充分表明了这一点。太原市现有监察队伍879人，除规划、园林、环卫、市政、房地产、汾河公园等专业监察大队外，真正能够用于监控马路市场的不足600人，然而就是这不足600人的队伍，担负着监控全市1080条街道的任务。为了有效地巩固取缔成果，防止马路市场的反弹和回潮，监察队员们顶烈日、战酷暑，昼夜巡查，付出了超常的艰辛和努力。在一些不法商贩用暴力对抗执法的时候，有些队员甚至付出了血的代价。但是他们没有向政府伸手要一分钱的加班补助，始终保持着饱满的工作热情，顶住各种压力，顽强地战斗在清理整顿的第一线，确保了马路市场的取缔，维护了已经形成的良好局面。（《取缔马路市场、改变城市形象、提升城市品位、加快城市化进程——我市取缔马路市场建设蔬菜市场工作情况汇报》，第12、13页）

（二） 开展“双评”活动，以道德建设促进管理与服务

太原市建委是太原市城市建设管理和城市市政市容管理的政府行政职能部门，工作涉及到太原市人民吃、喝、住、行生活服务的方方面面，工作责任重，社会影响面大，敏感问题多。多年来，委领导班子始终把行风建设放在突出位置来抓。2002年，根据太原市市委、市政府开展“双评”活动的要求，太原市建委下大力气抓好全系统的最佳最差单位和最佳最差个人的评议活动，力争以精神文明建设促进物质文明建设，以道德建设促进管理与服务，取得了良好的效果。

为了避免行风“双评”活动走形式，太原市建委以检查和落实政务公开（厂务公开）制度、行政审批制度改革、依法行政、文明执法、文明服务、增强办事透明度、提高办事效率、完善社会监督机制为主要内容，以给企业和群众解决实际困难和问题为落脚点，制定了太原市建管系统开展“双评”活动的实施方案。

建筑市场是集中反映建管系统行风形象的窗口，由于“暗箱操作”一度使得索贿受贿现象愈演愈烈。为了遏制建筑领域的违法腐败现象，太原市建委从1989年开始坚持狠抓了建设工程的公开交易和依法交易。采取现代化的微机联网管理手段，在全省率先建立了有形建筑市场，实行“一站式”管理，“一条龙”服务，为太原市建设工程交易提供了理想的公开交易场所。市场按照《建筑法》、《招投标法》等有关法律法规，制定了《招标投标管理办法》、《评标细则》、《管理运行图》、《办事流程图》、《收费一览表》、《业务窗口工作内容、办事流程及服务承诺》等一系列管理制度和办法，全部公之于众，实现了建设工程“阳光下的交易”。

在服务质量上，各单位都结合自身实际改进工作方法，开展便民活动，收到了明显的效果。如自来水公司以“用户第一，服务至上”为宗旨，坚持每年两次用户座谈会，广泛听取用户的意见和建议，并以此为鉴对公司干部职工进行行风教育和职业道德教育，使广大干部职工的服务意识进一步增强，经济效益和社会效益稳步提高。

（三） 建立宏扬道德力量的制度保障

太原市建委是一个廉洁高效、能战斗的班子，这是靠一整套完善的管理制度来维系的。在全委机关干部职工中，已经形成了一种的廉政制度。所谓“不用想”，就是公开透明的奖罚制度，公开、公正的奖优罚劣机制，保证了全体职工的福利待遇建立在一个公平的平台上，个人不用想就能得到公正的待遇；所谓“不能想”，就是通过一套完整的工作程序，特别是通过电子化办公彻底杜绝了吃、拿、卡、要的条件，使有违纪违规想法的人，找不到可乘之机，即“不能想”；所谓“不敢想”，就是在项目审批、计划管理、工程招投标、质量安全监督以及建筑市场管理方面，聘请了数十名社会监督员、邀请了市纪检委派驻办事大厅，设立了举报投诉窗口等，来监督工作人员的行为，使有违纪想法的人“不敢想“。

以监督和管理为主线，进一步健全和完善了监督和管理制度体系。太原市建委出台了《社会义务监督员管理员管理办法》和《建管委公务员行为规则》两项制度。《社会义务监督员管理员管理办法》依据党风廉政建设的严格规定，进一步明确了社会监督管理的职责、权限、方法和途径，从实践上进一步健全了对系统广大干部职工的服务行为的社会监督约束机制；《建管委公务员行为规则》依据《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》精神，《公民道德建设实施纲要》以及《国家公务员暂行条例》，对公务员的道德、行为作了具体的规范。这两个制度既有针对性，又有可操作性，将对改进建委的机关工作作风、优化发展环境起到积极的推动作用。《“改进机关作风、优化发展环境”教育活动的工作总结》第8页》

五、 启示：政府、市场、社会、道德四位一体，创造城市治理新模式

在太原市城建委对汾河治理工程的管理过程中，政府部门的牵头作用得到了明显的体现。从彻底治理汾河污染决议的形成，到创造优美的城市生态生活环境治理规划方案的确定，以及施工过程中协调几十个施工队伍同时工作，再到发动社会参与治理工程，每一个环节都是政府在起组织和协调作用。另一方面，在汾河治理工程中引入了市场竞争的因素，在政府组织协调的环境下，规划设计、施工以及原材料供应均采用了公开招标的方式，使工程质量和施工效率得到了大大的提高。而且在汾河治理模式中，还有一个重要的特点就是道德的激励作用随处可见。太原市城建委一班人夜以继日、不记报酬地工作，各个单位牺牲休息日义务劳动，广大市民更是热情参与到治理母亲河的建设大军中来，为汾河治理献计献策、义务劳动。可以说，在汾河治理与建设的过程中，充分体现了政府和社会在一个高尚目标的激励下共同努力，并取得优异成就的合作经验。政府主导、引入市场竞争、发动社会参与的管理模式还运用于太原市对城市管理的许多方面，而且也取得了成功的经验。

综上可见，太原市建设管理委员会在政府管理上引入市场机制，非但不以降低政府的公共性为代价，恰恰是以政府职能的公共性为基础，在这个基础上确定政府的工作目标。政府、市场、社会、道德四位一体的综合治理模式既利用了政府的优势，如综合公众利益的权威性；政府协调职能的权威性等。 又利用了市场竞争带来的效率改进，同时培育中介机构担负起政府的部分管理与服务职能，因而具有综合优势。群众评价和专家评价的结合，使政府决策科学的负反馈机制，有利于政府不断调整政策和管理方式，提高政府的回应性，提高了政府的决策质量，减少了由于决策失误导致的费用损失。道德的支撑使得各项决策能够得以顺利有效地完成。参见下图

90年代以来，治理理论在政治学、管理学和公共政策学等学科中迅速兴起，成为专家学者们描述政府管理和社会治理的新名词。1995年，全球治理委员会发表了一份题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告，在其中对治理作出了这样的界定：治理是各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。并提出治理具有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。（《治理与善治》，俞可平主编，社会科学文献出版社，2000年版，第4-5页。）治理理论兴起的一个重要原因在于人们对社会治理活动复杂性的认识在加深。美国著名治理理论学家库伊曼认为，公私部门之间的互动模式在最近所发生的变化必定与我们生活其中的世界的复杂性、动态性和多样性的逐渐体现有关。从一种新的治理形式中，人们可以看见由单方（政府管理与社会分离）向互动主义观念（政府对社会进行管理）的转变。在这种做法的背后是人们对这种相互依赖性的认识逐渐加深。库伊曼还认为，对于社会系统互动的复杂性、动态性和多样性的特点，传统的管理方法并不是根本就没有考虑，只不过考虑时都是片面的、不系统的和随机的。（参见库伊曼《治理和治理能力：利用复杂性、动态性和多样性》，载《治理与善治》，俞可平主编，社会科学文献出版社，2000年版，第218页）可以说，在太原市城建委对汾河治理工程以及城市建设管理的过程中，每一个环节都体现出一种协调各个相关部门共同运作、调动政府、市场以及社会各种力量综合治理的特点，已经在某种程度上体现出一定的由传统的管理模式向新型的治理模式的转型。这首先表现为在治理过程中，政府各部门以及政府和社会之间各方面的协商与合作，达到一种良性的互动；其次表现为在具体的治理案例中能够综合运用行政、经济乃至道德激励的手段，共同为达到既定的治理目标而努力。

政府与市场的关系问题一直是西方政治学家和经济学家几百年来争论不休的焦点问题之一,从强调“看不见的手”（市场）的自发作用到强调“看得见的手”（政府）的干预作用,从市场失灵到政府失灵,经过多次往复,人们才逐渐认识到“两只手”并举的重要性, 政府与市场的关系历经两百多年的讨论、实践，已经成为现代社会发展的核心问题。在我国实现从计划经济向市场经济转轨的过程中，政府的协调能力还要进一步加强，市场在公共物品的提供方面也应该逐步引入，同时还要加强道德的激励与约束作用，发挥道德“第三只手”的作用，创造有中国特色的新型社会治理模式。

社会主义市场经济体制的确立为我国政府管理社会的模式提出了新的要求，政府必须放弃以前计划经济下的全能主义管理观念，事无巨细全部包办，政府不应该包办全部社会事务，也不可能包办所有社会事务。但是，建立社会主义市场经济并不是不要政府，而是要政府转变管理方式，政府的规模要精简，能力却要加强，管理社会的手段与方式也要多样化，这样才能适应市场经济对政府管理的要求。在政府向社会提供公共物品和公共服务方式上，也要引入市场的因素，提高政府效率。政府和市场都是调节社会的手段，这两种社会调节手段发挥的效果如何，还要靠道德的约束。如果说政府和市场是社会发展的两个轮子，那么道德就是社会发展的方向盘，决定着社会发展的方向是否正确。在我国由传统的计划经济向市场经济转型的过程中，由于市场经济体制的完善还需要一个时期，在这个过渡时期里，政府失灵和市场失灵会更多地发生，表现在政府部门寻租、官员贪污腐化等方面。汾河治理模式的成功经验的意义就在于，他们通过引入市场竞争到公共工程的建设中来，避免了曾经在中国普遍出现的建起一座工程，倒下一批干部的不良现象，政府效率由于竞争的引入而大大提高；通过电子政务等形式，透明度、公开度进一步加强。政府和市场结合起来，取长补短，在无私奉献、为人民服务的社会主义道德指引下，结出了累累硕果。太原市汾河治理模式表明：在社会主义初级阶段，在社会管理的许多领域，尤其是公共物品的提供方面，政府的主导作用和市场的参与是可以在社会主义道德的统率下达到和谐统一的，同时，也只有如此，我们的社会主义市场经济才能沿着正确的方向健康发展。

课 题 组 成 员：

组 长：谢庆奎 北京大学政治发展与政府管理研究所所长、北京大学政府管理学院教授、博士生导师

副组长：乔亮生 山西省太原市副市长、高级工程师

成 员：张学栋 中国行政管理学会副秘书长、高级建筑师

苗月霞 北京大学政府管理学院博士生

安卫华 北京大学政府管理学院博士生